Negara Bangsa, Negara Kebajikan

ISNIN,   20   Jun 2011

Oleh:  ZULKIFLI  SALLEH

Negara bangsa, seperti yang dibahaskan oleh Immanuel Wallerstein dalam bukunya, World-Systems Analysis:  An Introduction,  ialah "keunggulan de facto yang ke arahnya dijadikan hasrat atau hampir semua negara moden.  Dalam sesebuah negara bangsa, semua orang boleh dikatakan menjadi satu bangsa, dan dengan itu, berkongsi nilai-nilai dan kesetiaan asas yang tertentu. Kewujudan satu-satu bangsa itu ditakrifkan secara berbeza di negara yang berbeza dan selalunya bermakna mempunyai bahasa yang sama, juga bermakna mempunyai agama yang sama.  Bangsa dikatakan mempunyai pertalian sejarah, yang biasanya didakwa, wujud sebelum kewujudan struktur negara.  Kebanyakannya, walaupun bukan semula, merupakan mitologi.    Dan,  hampir tiada negara yang benar-benar mempunyai negara bangsa yang tulen, walaupun beberapa negara mengakuinya." 

Negara  ditubuhkan berasaskan satu bangsa yang mempunyai pemerintah, kedaulatan, dan sempadan yang jelas.  Dalam negara ini, undang-undang dan dasar pemerintahan dibentuk sesuai dengan aspirasi atau kehendak bangsa yang mendiami negara berkenaan. Sesebuah negara ialah kawasan tanah yang orang ramai mempunyai kerajaan yang merdeka.  Negara bangsa wujud jika bangsa dan negara mempunyai sempadan yang sama.  Bangsa ialah kumpulan orang ramai yang berkongsi budaya, sejarah atau bahasa yang sama, dan mempunyai perasaan perpaduan nasional.

Negara bangsa dianggap sudah terbentuk apabila warganegaranya merasakan mereka merupakan satu bangsa yang mendukung tamadun dan budaya yang sepunya dan tidak dan tidak lagi menonjolkan isu, seperti tuntutan pemisahan wilayah, perbezaan dan konflik kaum, minoriti, keterpinggiran, dan diskriminasi.  

Dalam sejarah pembentukan negara dan gerakan nasionalisme di dunia, pelbagai unsur pernah digunakan sebagai asas kesatuan negara bangsa: ciri etnik, persamaan pengalaman sejarah, persamaan bahasa, konsep kesetiaan kepada satu raja, agama, dan sebagainya.  Sejarah dan ciri budaya sesuatu gerakan nasionalisme merupakan unsur yang dijadikan asas kesatuan sesebuah negara bangsa.

Dalam  On the Edge of the New Century yang mengandungi wawancaranya dengan Antonio Polito, Eric Hobsbawam, membezakan antara dua makna istilah negara bangsa.  Dalam maksud tradisionalnya, negara bangsa negara wilayah yang di situ orang ramai hidup, iaitu bangsa memegang kuasa kedaulatan.  Ini ialah makna negara bangsa yang muncul daripada Revolusi Perancis, dan sebahagiannya daripada Revolusi Amerika.  Menurut pengertian ini, ialah politik dan bukannya takrif etnik dan linguistik negara:  sebenarnya, orang ramai yang memilih kerajaan mereka dan memutuskan untuk hidup di bawah  perlembagaan dan undang-undang tertentu.  Secara perbandingan, makna lain yang diterima pakai untuk istilah tersebut yang paling terbaharu, dan mengandungi idea bahawa setiap negara wilayah dimiliki oleh orang tertentu, ditakrifkan mengikut etnik, linguistik, dan ciri budaya tertentu, dan ini membentuk bangsa.  Menurut idea ini, hanya satu bangsa hidup dalam negara bangsa, dan yang lain ialah minoriti yang hidup di tempat yang sama, tetapi bukan sebahagian bangsa. Namun, Howbsbawm, mengingatkan kedua-dua jenis negara bangsa itu menghadapi krisis.  

Setelah memberikan kefahaman ringkas tentang negara bangsa, tumpuan seterusnya adalah terhadap latar belakang kewujudan negara kebajikan.  Ungkapan  negara kebajikan  mula-mula digunakan oleh Alfred Zimmen pada akhir tahun 1930-an, untuk membezakan antara dasar demokrasi dengan "negara perang" diktator Eropah.  Unsur sistem kebajikan mula dibina di bahagian Eropah Barat dari akhir abad ke-19, dengan Jerman yang menjadi peneraju pada tahun 1883 dengan undang-undang kemalangan nasional wajik dan  insurans sakit, diperkenalkan Canselor Otto von Bismark dan dibiayai oleh subsidi negara.  

New Zealand memperkenalkan pencen pada 1898, manakala Austria-Hungary (akhir abad ke-19), Norway (1909), Italy, United Kingdom (UK), dan Rusia (1911), memperkenalkan insurans kesihatan nasional.  Amerika Syarikat menyusul kemudian dengan Akta Keselamatan Sosial tahun 1935.  Perkembangan ini sebagai respons terhadap tekanan politik dan sosial, termasuk pengembangan hak mengundi.  Mereka menyediakan standard minimum, tetapi tidak untuk semula kumpulan dalam masyarakat.  Tidak hingga awal 1940-an, dengan UK, menerajui daya usaha bahawa negara kebajikan tuntas, meliputi semua unsurnya.  Di negara itu, negara kebajikan merupakan pembaharuan tanpa kesudahan, dan tidak dapat dipisahkan daripada sumbangan Lord Beveridge.

Negara kebajikan, seperti yang dibahaskan oleh Jeffrey D. Sachs kira-kira lima tahun lalu, melampaui ideologi bahawa cabaran yang cukup besar bagi pembagunan mapan adalah untuk  menyatukan kehendak masyarakat denan kemakmuran ekonomi dan keselamatan sosial.  Kini, disedari, seperti yang cuba diketengahkan oleh Yuval Levin dalam National Affairs, negara kebajikan berada di persimpangan. Tulisan Levin tentang melampaui negara kebajikan mengundang perdebatan tentang apakah alternatifnya, seperti yang dapat dilihat dalam tulisan William McGurn dan  Ezra Klein, dan tidak kurang menarik, tulisan David Frum yang tidak menyetujui negara kebajikan ditamatkan.  Meskipun semua tulisan itu berkisar pada negara kebajikan di Amerika Syarikat, sebenarnya banyak dapat dipelajari daripada perbincangan atau wacana itu - mengingatkan parti-parti politik di negara kita yang saling menuntut "hak ekseklusif" terhadap negara kebajikan bahawa mereka sebenarnya bertinju di atas pentas yang sedang runtuh.

Antara kritikan terhadap negara kebajikan adalah bahawa kemudahan yang disediakan golongan yang benar-benar yang memerlukannya, seperti penganggur, disalahgunakan kerana sebilangan mereka yang begitu seronok menikmati kemudahan itu hingga tidak berminat atau berfikir-fikirkan untuk mencari pekerjaan. Justeru, negara dan pembayar cukai terpaksa "memikul biawak hidup."  Negara kebajikan dikatakan melahirkan masyarakat yang mementingkan diri, iaitu mereka tidak mahu kerja keras, tetapi mendesak negara menyediakan segala-galanya untuk mereka.  Sementara itu, di Sweden, salah sebuah negara Nordic yang negara kebajikan dikatakan berjaya, tetapi  sistem itu akhirnya merosakkan rakyat, seperti yang dibahaskan oleh Per Bylund. Era negara kebajikan didapati telah berlalu, dalam erti kata bahawa apa yang berfungsi pada tahun 1945 tidak lagi berfungsi pada  2011. 

Lawrence Hunter melalui  dua tulisannya dalam Forbes mengkritik negara kebajikan yang dikaitkannya dengan krisis fiskal, dan satu lagi dikaitkan dengan krisis politik.  Kemenangan David Cameron dalam pilihan raya di UK dan Parti Republikan dalam Pilihan Raya Separuh tahun lalu, ditafsirkan penolakan rakyat terhadap negara kebajikan. Demikian juga kemenangan Perdana Menteri Stephen Harper dalam pilihan raya di Kanada, seperti yang dibahaskan oleh Michael Boskin bahawa tuntutan para pengundi, sekurang-kurangnya berhenti sekejap, dan mungkin beberapa kebalikan negara kebajikan. 

Dalam konteks yang lebih luas, negara kebajikan tidak dapat dipisahkan dengan negara bangsa, dan sesungguhnya, negara kebajikan merupakan peranan penting kebanyakan negara bangsa.  Seperti yang ditegaskan oleh Sam Bowman  yang sukar dinafikan bahawa hanya nasionalisme yang boleh mewajarkan negara kebajikan, yang jika diungkapkan dalam konteks yang lebih luas,  hanya negara bangsa mewajarkan negara kebajikan.  Justeru, atas nama negara bangsa,   negara kebajikan tidak hanya terbatas di Barat semata-mata.

Namun,  "negara bangsa yang merupakan pusat politik dan (dalam konteks yang lebih luas), kuasa ekonomi sejak satu setengah abad lalu," tulis Joseph E. Stiglitz dalam bukunya, Making Globalization Work,  "kini dalam keadaan terhimpit.  Dari satu segi oleh kuasa ekonomi global, dan dari satu segi lain, oleh tuntutan politik terhadap penurunan kuasa."

Negara bangsa dikatakan terhakis dengan dua cara: dari atas dan dari bawah.  Negara bangsa semakin hilang kuasa dan fungsi kepada pelbagai entiti supranasional.  Negara bangsa juga kehilangan monopoli kuasa berkesan dan hak istimewa sejarah dalam lilngkungan sempadannya, seperti yang  dapat disaksikan kerana kemunculan  perkhidmatan swasta dalam bidang keselamatan, komunikasi, pendidikan, kemudahan asas, dan lain-lain lagi sebagai alternatif atau saingan kepada perkhidmatan yang disediakan oleh  kerajaan.

Pada akhir abad ke-20, negara bangsa  bersifat mempertahankan diri terhadap ekonomi yang tidak dapat dikawalnya; terhadap institusi yang dibinanya untuk mengatasi kelemahannya sendiri di peringkat antarabangsa, seperti Kesatuan Eropah, ASEAN, Kerjasama Ekonomi Asia-Pasifik (APEC); terhadap ketidakupayaan kewangan yang sudah jelas untuk menyenggarakan perkhidmatan kepada warganegaranya yang dilaksanakan dengan cukup yakin beberapa dekad lalu; terhadap ketidakupayaan sebenar untuk mengekalkan fungsi utama: mengekalkan undang-undang dan ketenteraman awam.  
Tiada alternatif untuk globalisasi, semua kerajaan perlu tunduk pada tuntutannya. Sebagaimana negara bangsa yang didapati  lemah akibat rempuhan globalisasi,  faktor itu  juga  melemahkan  negara kebajikan. Mantera globalisasi neoliberal, iaitu penswastaan, liberalisasi, dan pembatalan kawal  yang didakap mesra oleh banyak negara, baik negara Utara mahupun Selatan, bukan sahaja menghakiskan peranan negara dalam ekonomi, bahkan juga melucutkan tanggungjawab  negara dalam bidang sosial, pendidikan, dan kesihatan.  Akibat kekangan belanjawan, sesetengah negara tidak mampu meneruskan tanggungjawab sebagai negara kebajikan.  

Secara lebih khusus, pembangunan ekonomi global mempunyai implikasi terhadap dasar kebajikan nasional.  Negara bangsa  "dikosongkan," dengan kuasa diselerakkan kepada tempatan, organisasi, dan badan supranasional (seperti NAFTA dan Kesatuan Eropah).  Pernah dibahaskan bahawa globalisasi mengehadkan kapasiti negara bangsa untuk bertindak sebagai perlindungan sosial.  Trend global disekutukan dengan ideologi neoliberal yang kuat, menggalakkan ketidaksamaan dan menggambarkan perlindungan sosial sebagai sumber "ketegaran" dalam pasaran buruh.  Organisasi antarabangsa, seperti Bank Dunia dan Tabung Kewangan Antarabangsa (IMF) menjaja jenama ekonomi dan dasar sosial tertentu kepada negara membangun, dan negara Eropah Timur, dengan tumpuan perbelanjaan kerajaan yang kerajaan, perkhidmatan sosial terpilih, dan peruntukan penswastaan.  Mungkin kes ini dibesar-besarkan, tetapi benar bahawa berlaku pemberhentian pekerja di banyak negara dan meningkatnya tumpuan perkhidmatan sosial terpilih.  Pada masa yang sama, kebanyakan negara maju bergerak ke arah liputan am kos penjagaan hospital dan lebih banyak dasar perlindungan  sosial yang inkslusif.  Wujud pempelbagaian yang sangat besar dari segi asas liputan, menerusi gabungan peruntukan kerajaan dan bukan kerajaan.  
Namun, seperti yang pernah diperingatkan oleh John Gray dalam ulasan buku Raymond Plant, The Neoliberal State, golongan neoliberal bukannya golongan anarki, yang menentang mana-mana jenis kerajaan, atau pendukung kebebasan (libertarians), yang mahu mengehadkan negara kepada peruntukan undang-undang dan ketenteraman dan pertahanan negara.  Negara neoliberal boleh memasukkan negara kebajikan, tetapi hanya jenis yang paling terhad. Menggunakan negara kebajikan untuk merealisasikan keunggulan keadilan sosial adalah bagi golongan neoliberal, penyalahgunaan kuasa: keadilan sosial adalah kabur dan idea yang dipertikaikan, dan apabila kerajaan cuba merealisasikannya mereka menjejaskan kedaulatan undang-undang dan melemahkan kebebasan individu.  "Peranan negara," tega Gray, "sepatutnya terhad pada melindungi pasaran bebas dan menyediakan tahap minimum keselamatan terhadap kemiskinan."
Untuk mengatakan bahawa negara bangsa terpaksa tunduk pada rempuhan globalisasi kedengaran naif - seolah-olah globalisasi itu sesuatu yang baru sama sekali. Seperti yang pernah diperingatkan oleh Immanuel Wallerstein dalam bukunya yang dipetik di atas, para penyokong analisis sistem-dunia berbicara tentang globalisasi lama sebelum perkataan itu direka cipta, bagaimanapun, bukannya sebagai sesuatu yang baru, tetapi sebagai sesuatu yang merupakan asas sistem-dunia moden sejak kewujudannya pada abad ke-16. Bahkan, Paul Sweezy, intelektual Marxis,  pernah mengingatkan dalam "More (or Less) on Globalization" bahawa globalisasi bukannya keadaan atau fenomena: globalisasi merupakan proses yang wujud sejak sekian lama, bahkan sejak kapitalisme muncul di dunia sebagai bentuk berdaya maju masyarakat.
Masa depan negara kebajikan bergantung sepenuhnya pada negara: semakin kukuh negara bangsa mempertahankan kelangsungan dan kedaulatannya, maka semakin kukuh negara kebajikan.  Namun, apa yang jelas, negara bangsa terpaksa dengan pelbagai cabaran, seperti rempuhan globalisasi dan tuntutan dalaman yang boleh melemahkan negara bangsa itu sendiri untuk memainkan pelbagai peranannya, termasuk negara kebajikan.  Kebangkitan fundamentalisme pasaran yang didukung oleh neoliberal yang tumpas semasa krisis ekonomi  terbaharu, yang pastinya mengehadkan peranaan kerajaan, dan sekali gus menyebabkan negara kebajikan terpaksa berundur.  
Malangnya, perdebatan dan pertikaian yang kelihatan kebudak-budakan dan kejahilan antara parti politik di negara kita yang memperjuangkan negara kebajikan tidak mengambil kira keterbatasan negara bangsa untuk memikul tanggungjawab tradisional itu.  Malangnya juga, para penyokong parti berkenaan, terlopong, ternganga kerana  taksub pada parti masing-masing tanpa memikirkan sejenak apa akan terjadi pada negara bangsa?  Apa yang akan terjadi pada nasionalisme yang mendukung negara bangsa? Dan, semua pertanyaan ini mempunyai hubung kait dengan negara kebajikan.
Pada suatu ketika dahulu, kita pernah mendengar kata-kata basi, iaitu "membina negara bangsa melalui bahasa Melayu,"  sedangkan negara bangsa ketika itu dikatakan berakhir berikutan dunia tanpa sempadan.  Jika diungkapkan secara berpijak di bumi nyata, "bahasa Melayu  menari di pentas yang sedang runtuh"  - demikian juga halnya dengan negara kebajikan.