Rangsangan: Saiz dan Pukulan

ISNIN,  27  Jun 2011

Oleh:   ZULKIFLI SALLEH

Sejak tercetusnya krisis kewangan global, rangsangan ekonomi menjadi kesayangan setiap orang, daripada  para pemimpin negara kepada masyarakat umum.  Seandainya John Maynard Keynes bangkit dari kuburnya  pasti beliau berasa beliau hidup seperti  pada zaman Kemelesetan Besar dan era New Deal Franklin D. Roosevelt tatkala idea beliau diterima pakai untuk menyelamatkan kapitalisme.   Keynes, ahli ekonomi tersohor pada abad ke-20 pernah mengemukakan idea bahawa dalam tempoh kemelesetan, kerajaan sepatutnya meningkatkan perbelanjaan, memotong cukai, atau melakukan kedua-duanya untuk merangsangkan ekonomi.  Beliau menegaskan bahawa kerajaan sepatutnya menggunakan dasar fiskal, iaitu cukai dan program perbelanjaan untuk menstabilkan ekonomi.

Tatkala runtuhan Wall Street sejak  pertengahan September  lalu menghempap sebuah demi sebuah negara,   kerajaan di Amerika Utara, Eropah, dan Asia-Pasifik bagaikan berlumba-lumba  melaksanakan pakej rangsangan ekonomi di negara masing-masing untuk “berperang” dengan  krisis kewangan global dan kemelesetan.  Pada November lalu, Korea Selatan mengumumkan pakej rangsangan ekonomi bernilai sekurang-kurangnya AS$10.98 bilion demi memastikan  ekonomi keempat terbesar Asia menerima kesan teruk daripada kemelesetan global yang sedang mengancam, manakala  kerajaan China mengumumkan pelan rangsangan AS$586 bilion untuk menentang kesan krisis kewangan global.  Pada bulan itu juga kerajaan Malaysia mengumumkan pakej rangsangan ekonomi bernilai RM7 bilion. 

Seterusnya, pada bulan Disember, kerajaan India mengumumkan AS$4 bilion tambahan dalam perbelanjaan untuk melindungi ekonomi negara itu daripada kesan krisis kewangan global.  Sementara Perdana Menteri Jepun, Taro Aso mengumumkan pakej rangsangan baru AS$255 bilion untuk menopang ekonomi negara itu melalui langkah memacu guna tenaga, menggalakkan pemberian pinjaman, dan menyuntik modal ke dalam pasaran kewangan.  Pada akhir Disember, kerajaan Vietnam menyediakan pakej rangsangan ekonomi AS$6 biilion yang sesetengahnya diperoleh melalui penjualan bon.  

 Pelaksanaan pakej rangsangan ekonomi berlanjutan ke awal tahun ini apabila pada bulan Januari, kerajaan pakatan Jerman mengumumkan pakej rangsangan AS$67 bilion (50 bilion euro) untuk dua tahun bagi pelaburan awam dan potongan cukai untuk melindungi ekonomi negara itu daripada kesan teruk kemelesetan global.  Sebagai tambahan, kerajaan juga mengumumkan dana   AS$134 bilion untuk  menaja jamin kredit baru untuk syarikat yang kehabisan pinjaman baru yang disediakan oleh bank.  Pakej rangsangan ini bertujuan membantu ekonomi terbesar Eropah mengharungi kemelesetan yang terburuk pascaperang.

Pada Januari juga,  Singapura mengumumkan pakej rangsangan bernilai S$20.5 bilion kerana negara kota yang kaya itu berhadapan dengan kemelesetan yang teruk dengan jangkaan ekonominya menyusut  hingga kepada  lima peratus tahun ini – usaha untuk menyelamatkan pekerjaan dan mencegah kadar pengangguran semasa 2.2 peratus daripada menjadi berganda.

Kabinet Thailand pula  meluluskan pakej rangsangan ekonomi dan kebajikan masyarakat bernilai AS$3.33 bilion yang secara keseluruhannya bertujuan menggalakkan penggunaan kerana jentera pertumbuhan ekonomi yang lain adalah perlahan akibat faktor domestik dan luaran, khususnya krisis ekonomi global yang menjejaskan perolehan eksport negara itu. Dana ini akan digunakan untuk menyokong keselematan sosial, program pendidikan percuma, mewujudkan pekerjaan, dan pinjaman faedah rendah untuk petani. Pada 28 Januari kerajaan Indonesia mencadangkan pakej rangsangan ekonomi bernilai 71.3 trilion rupiah yang bertujuan mengekalkan perbelanjaan pengguna, memperkukuh pekerjaan, dan membangunkan projek infrastruktur intensif buruh.

Sementara pada 2 Februari, Perdana Menteri Perancis, Francois Fillon mengumumkan peruntukan AS$33 bilion (26 bilion euro) yang bertujuan “memulihkan” ekonomi negara itu dalam memerangi krisis ekonomi dengan membantuk perniagaan dan menambah baik infstruktur dan perkhidmatan awam.  Pakej rangsangan ini dijangkakan dapat menghasilkan pertumbuhan ekonomi kira-kra 1.3 peratus. Kemudian, Parlimen Kanada meluluskan AS$32 bilion pelan rangsangan ekonomi dua tahun.

Itali yang dilaporkan  menghadapi  masalah hutang awam yang tinggi [dianggarkan 105 peratus Keluaran Dalam Negara Kasar   (KDNK) pada tahun 2008 dan terus meningkat] menghalang kerajaan negara itu daripada memperkenalkan pakej rangsangan ekonomi yang besar.  Namun,  pada 6 Februari, kerajaan   meluluskan pakej rangsangan AS$2.56 bilion untuk industri kereta dan industri barang domestik dalam usaha menggalakkan perbelanjaan dan memulihkan ekonomi yang terjebak dalam kemelesetan.

Sementara pada Februari juga,   kerajaan New Zealand mengumumkan  pakej rangsangan AS$260 juta untuk ekonomi yang sedang mengalami kemelesetan selama setahun dengan memacu projek perumahan, jalan raya, dan sektor pendidikan dalam usaha untuk mengekalkan pekerjaan kerana krisis kewangan global terus-menerus memberikan kesan terhadap ekonomi negara itu. Pada 13 Februari, Senat Australia meluluskan pakej rangsangan fiskal AS$27.06 untuk mengelak kemelesetan. 

Pertempuran sulung Barack Obama selepas mengangkat sumpah sebagai Presiden Amerika Syarikat ke-44 pada 20 Januari lalu adalah untuk mendapat kelulusan Kongres terhadap pelan rangsangan ekonomi beliau. Kecewa dengan dengan penentangan Republikan terhadap pakej rangsangan ekonomi  AS$838 bilion itu, Obama kembali ke jejak kempen.  Dalam   perhimpunan di Elkhart, Indiana pada 9 Februari, beliau mengingatkan para senator Republikan bahawa beliau diberi mandat oleh para pengundi dan mereka sepatutnya menghentikan daripada melengah-lengahkan rang undang-undang itu. Dalam sidang akhbar pertama sebagai Presiden yang berlangsung di Washington,  beliau mendesak  Kongres supaya meluluskan rang undang-undang pemulihan ekonomi itu dengan peringatan kegagalan untuk bertindak “boleh mengubah krisis kepada malapetaka.”

Akhirnya, pada 13 Februari,  pakej rangsangan ekonomi yang nilainya  dipinda kepada AS$787 bilion diluluskan oleh Kongres  tanpa sokongan anggota perwakilan  Republikan di Dewan Perwakilan, manakala    tiga orang senator  parti itu menyokong di Senat.  Presiden Barack Obama dalam meraikan rang undang-undang yang diluluskan itu berkata:   "Peristiwa penting dalam perjalanan ke arah pemulihan."

Ketika Obama bergelut dengan Kongres untuk mendapatkan kelulusan pakej rangsangan yang  bertujuan  menyelamatkan atau mewujudkan 3.5 juta pekerjaan menerusi pelaburan besar oleh kerajaan, dan  menggalakkan perbelanjaan pengguna melalui potongan cukai yang sederhana, dua rangkaian berita kabel, iaitu CNN pada 7 Februari membuat liputan,  “$780 billion: Too much or not enough?”  (“AS$780 bilion: Terlalu banyak atau tidak cukup?”), dan   Bloomberg 9 Februari, “Is $800+ bilion enough?” (“Adakah AS$800+ bilion cukup?”).

Saiz atau jumlah peruntukan pakej rangsangan  sering mengundang perdebatan dan mencetuskan kontroversi.  Dalam konteks Malaysia misalnya, ada yang mencadangkan pakej rangsangan sepatutnya berjumlah RM35 bilion atau lima peratus KDNK.  Pada bulan Disember, para pemimpin    Kesatuan Eropah  menyokong pakej rangsangan ekonomi AS$267 bilion,  iaitu 1.5 peratus daripada KDNK untuk  mengurangkan kesan kelembapan ekonomi.   Pada akhir tahun lalu, Alistair Darling, Chancellor of the Exchequer mengakui bahawa pakej perbelanjaan 20 bilion paun sterling mungkin tidak cukup untuk menyelamatkan ekonomi Britain daripada krisis kewangan.

Bagi pakej rangsangan ekonomi yang baru  diluluskan oleh Kongres Amerika, senator John McCain yang terlalu kritis, menegaskan bahawa rangsangan akan mewujudkan apa yang beliau sebut “pencurian generasi” – defisit Persekutuan yang besar dalam tahun-tahun mendatang. Ketua Republikan, anggota perwakilan John A. Boehner pula berkata, “Pekerjaan, pekerjaan, pekerjaan.  Dan apa yang berlaku tidak lebih daripada belanja, belanja, dan berlanja lebih banyak.”  Sementara Menteri Kewangan Jerman, Peer Steinbrueck mengingatkan  pakej rangsangan ekonomi itu membawa risiko mewujudkan semula keadaan yang sama yang menjerumus ke dalam krisis kewangan:  “Adakah kita pada kedudukan itu sekali lagi apabila berbilion-bilion dolar membiayai kredit dicurahkan ke dalam ekonomi Amerika, mewujudkan semula keadaan untuk gelembung (bubble) yang menjebak kita pada keadaan seperti pada hari ini?"

Majalah The Economist  keluaran 29 Januari, menganggarkan secara wajaran mengikut saiz ekonomi, pakej rangsangan ekonomi  tujuh  buah negara G7, iaitu Amerika Syarikat, Kanada, Britain, Jerman, Itali, Perancis, dan Jepun, serta empat buah negara  ekonomi sedang muncul atau BRIC, iaitu Brazil,  Rusia,  India, dan China, bernilai secara purata 3.6 peratus KDNK, meskipun tersebar  ke beberapa tahun.  Tabung Kewangan Antarabangsa (IMF) menjangkakan potongan cukai dan perbelanjaan bernilai 1.5 peratus KDNK global bermula tahun ini.   Jika dilihat data   pakej rangsangan   dari segi KDNK, seperti yang dinyatakan dalam majalah itu, hanya dua buah negara melepasi lima peratus KDNK, iaitu  China adalah yang paling tinggi,  15.0 peratus KDNK, diikuti oleh Amerika Syarikat dengan 5.8 peratus KDNK. Manakala negara lain, antara satu hingga empat peratus KDNK, iaitu  Itali (4.3 peratus KDNK), Jerman (3.1 peratus KDNK), Kanada dan Jepun masing-masing (dua peratus KDNK), Perancis (1.5 peratus KDNK), Britain (1.1 peratus), India (1.3 peratus), dan Rusia (1.1 peratus). Hanya  Brazil yang terendah, iaitu  0.2 peratus KDNK.

Selain saiz atau jumlah peruntukan, yang sering menjadi tumpuan, ke manakah peruntukan itu disalurkan.  Ini bertujuan melihat keberkesanan rangsangan ekonomi yang  merujuk kepada penggunaan dasar fiskal, iaitu perbelanjaan kerajaan atau langkah cukai untuk menyokong atau memulihkan ekonomi dalam kemelesetan.  The Economist juga mengkategorikan tiga jenis rangsangan: pelaburan dan perbelanjaan lain, potongan cukai, dan pelan penyelamat (bail-outs) bukan kewangan.  Untuk jenis rangsangan  pelaburan dan perbelanjaan lain, misalnya Amerika tertumpu kepada tenaga, sains, infrastruktur, faedah, pendidikan, kesihatan, dan perumahan; China – perumahan awam, kawasan luar bandar, infrastruktur, dan kawasan    yang ditimpa gempa bumi; Itali – faedah sosial, pembekuan harga tenaga dan bayaran tol lebuh raya; Jerman – infrastruktur dan faedah sosial; Kanada – infrastruktur dan latihan pekerja; dan Jepun – faedah sosial, pengurangan bayaran  tol lebuh raya, dan insentif mengupah pekerja.

 Paul Krugman, Penerima Hadiah Nobel Ekonomi adalah antara ahli ekonomi yang sentiasa mengemukakan pandangan dan mengkritik pakej rangsangan ekonomi  Amerika Syarikat, terutamanya apabila melibatkan pertikaian antara Demokrat dengan Republikan. Sesetengah pihak mentafsirkan  pertikaian ini  sebagai “rangsangan dan ideologi.” Tatkala pakej rangsangan ekonomi Obama menjadi perdebatan antara kedua-dua parti itu, Paul Krugman menulis “Bad Faith Economics” melalui kolumnya dalam The New York Times: “Pokoknya, tidak ada orang yang benar-benar percaya bahawa dolar  potongan cukai selalunya lebih baik daripada dolar  perbelanjaan awam.  Jelas bahawa apabila merujuk kepada rangsangan ekonomi, perbelanjaan awam lebih banyak menyediakan  pukulan bagi dolar berbanding dengan potongan cukai, dan oleh itu, kurang kos per pekerjaan.”  Bagi beliau, ini menunjukkan bahawa perbelanjaan awam dan bukannya potongan cukai sepatutnya menjadi teras mana-mana pelan rangsangan.  

Memandangkan kemungkinan Amerika menghadapi kemelesetan teruk sejak Kemelesetan Besar, dan Pejabat Belanjawan Kongres menjangkakan sepanjang tiga tahun akan datang wujud jurang AS$2.9 trilion antara apa yang ekonomi boleh hasilkan dengan apa yang akan dihasilkan sebenarnya,  “AS$800 bilion nampaknya terlalu banyak, tetapi sebenarnya tidak cukup untuk merapatkan jurang perbezaan itu,” tegas Krugman dalam  “Failure to Rise” melalui kolumnya pada 12 Februari.

Dalam makalahnya, “What to Do” yang diterbitkan dalam The York Review of Books November lalu, Krugman merujuk kepada pengalaman Sweden menghadapi krisis kewangan pada awal 1990-an.  Kerajaan Sweden campur tangan dan menyediakan modal tambahan kepada bank yang nilainya sama dengan empat peratus KDNK negara itu.  “Setara kira-kira AS$600 bilion bagi Amerika Syarikat hari ini,” tulis Krugman.  Tulis beliau lagi, apabila Jepun bertindak menyelamatkan bank-bank pada tahun 1988, kerajaan negara itu membeli lebih AS$500 bilion dalam saham terutama (preferred stock), relatif setara dengan KDNK kira-kira AS$2 trilion suntikan modal di Amerika Syarikat. 

 Beliau juga menarik perhatian terhadap rangsangan fiskal yang dicuba oleh Amerika Syarikat pada awal tahun 2008 yang mengecewakan kerana dua alasan: pertama, dikatakan terlalu kecil, iaitu hanya kira-kira satu peratus KDNK. Maka, yang akan datang sepatutnya lebih besar, iaitu empat peratus KDNK.  Kedua, kebanyakan wang dalam pakej pertama adalah dalam bentuk rebat cukai yang banyak disimpan berbanding dengan berbelanja.  “Maka, pelan yang akan datang,” cadang Krugman, “sepatutnya tertumpu kepada usaha untuk mengekalkan dan memperbesarkan perbelanjaan kerajaan – mengekalkannya dengan  menyediakan bantuan kepada negeri dan kerajaan tempatan, memperbesarkannya dengan perbelanjaan untuk  jalan raya, jambatan, dan bentuk infrastruktur lain.” 

Seorang lagi Penerima Hadiah Nlobel Ekonomi, Gary S. Becker menulis bersama-sama Kevin M. Murphy dalam The Wall Street Journal baru-baru ini tentang sukarnya bijak berbelanja dan cepat berbelanja sejumlah wang yang banyak, melalui makalah  “There's No Stimulus Free Lunch”.   Dengan mengemukakan persoalan “berapa banyak peningkatan dalam KDNK dapat dijangkakan  daripada pakej rangsangan”, kedua-dua penulis ini berpendapat bahawa dalam situasi guna tenaga penuh, peningkatan perbelanjaan kerajaan akan menggantikan perbelanjaan swasta, maka  rangsangan bersih terhadap KDNK kemungkinannya terlalu kecil.  “Kesimpulan kami,” tulis Becker dan Murphy, “rangsangan bersih terhadap KDNK jangka pendek tidak akan menjadi sifar, dan akan positif, tetapi rangsangan kemungkinan sederhana dari segi magnitud.”  Dan tegas mereka, “Sesetengah ahli ekonomi mengandaikan bahawa setiap AS$1 bilion yang dibelanjakan oleh kerajaan menerusi pakej rangsangan akan meningkatkan KDNK jangka pendek sebanyak AS$1.5 bilion.  Atau dalam jargon ekonomi bahawa  pengganda ialah 1.5.”  Walau bagaimanapun, kedua-dua penulis percaya bahawa pengganda besar kemungkinannya di bawah satu.

Tanpa menafikan kebenaran pendapat Becker dan Murphy bahawa “tiada makan tengah hari percuma” dalam perbelanjaan awam atau swasta, tetapi  tanpa pakej rangsangan,  mustahil ekonomi dapat keluar  daripada kemelesetan.  Dalam krisis yang kemungkinan berubah menjadi malapetaka, melakukan sesuatu adalah lebih baik daripada tidak melakukan apa-apa.  Seandainya pakej rangsangan ekonomi bukannya ramuan terbaik, apakah alternatifnya?

           (Nota:  Tulisan asal makalah yang pernah diterbitkan dalam Dewan Ekonomi Jun 2009.)